23.Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации
1. Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
2. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.
3. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.
Выделение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (за исключением субсидий за счет средств резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации) на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, не допускается.
4. Распределение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации устанавливается федеральными законами о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
При этом допускается утверждение не распределенного между субъектами Российской Федерации объема субсидий в размере не более 5 процентов общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10 процентов общего объема указанной субсидии, утвержденного на второй год планового периода.
Федеральным законом о федеральном бюджете отдельные виды межбюджетных трансфертов могут не распределяться между субъектами Российской Федерации.
Тест:
Субсидия это: межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
24.Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации
1. Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
2. Проект распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.
При этом допускается утверждение не распределенной между субъектами Российской Федерации субвенции в объеме, не превышающем 5 процентов общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между субъектами Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на те же цели в процессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
3. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Указанные субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса. Субъекты Российской Федерации вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.
4. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Российской Федерации.
Использование при распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), не допускается.
5. Методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета представляются Правительством Российской Федерации в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Главные распорядители средств федерального бюджета до 1 августа текущего финансового года направляют высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и до 20 августа текущего финансового года проводят сверку указанных исходных данных с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета порядке.
Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период после 20 августа текущего финансового года не допускается.
Внесение изменений во внесенный Правительством Российской Федерации проект распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и дополнений в методики (проекты методик) распределения указанных субвенций и (или) изменения общего объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета и их распределение по видам субвенций не допускаются.
Тест:
Субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации: или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов
Субвенция бюджетам субъектов Российской Федерации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету субъекта Российской Федерации: в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Государственная поддержка территорий осуществляется в настоящее время в многообразных формах. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в формах:
- дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 131 БК РФ;
- субсидий на покрытие расходов, финансируемых на долевой основе в соответствии со ст. 132 БК РФ — за счет средств Федерального фонда софинансирования расходов;
- субвенций бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций на финансирование делегированных полномочий в соответствии сост. 133 БК РФ и иных субвенций;
- финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных федеральными законами;
- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;
- бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 134 Б К РФ.
В пределах и по принципам межбюджетных трансфертов строятся отношения федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов, о чем достаточно подробно речь шла в гл. 2.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50%, в течение трех финансовых лет начиная с очередного финансового года предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ.
Порядок заключения указанных соглашений и контроля за их исполнением устанавливается Правительством РФ.
Федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и (или) местным бюджетам.
При несоблюдении органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством, Министерство финансов РФ вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) соответствующим субъектам Федерации (муниципальным образованиям).
Межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административных территориальных образований предоставляются с учетом особенностей, установленных Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административном территориальном образовании».
В основе системы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ лежит необходимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов. Соответствующая финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в виде дотаций.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам РФ. уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития в составе федерального бюджета предоставляются из Федерального фонда регионального развития.
Субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в составе федерального бюджета предоставляются из Федерального фонда софинансирования социальных расходов.
В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ, бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из федерального бюджета.
Государственные субвенции
Субвенции из Фонда компенсаций распределяются в целях обеспечения финансирования расходов по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, предусмотренным Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Закона РФ от 18 июня 1992 г. № 3061-1), Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 голу на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Тема» и Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (далее — субвенции).
Динамика объема финансовых потоков для реализации делегированных полномочий в форме субвенций за счет Фонда компенсаций (табл. 5.6) отражает рост объема делегированных полномочий (и их количества). Уместно отметить также и рост объема финансовой помощи бюджетам других уровней из федерального бюджета.
Таблица 5.6. Расходы по разделу «Межбюджетные трансферты» федерального бюджета и по его подразделам в период осуществления антикризисных мер
|
Расходы по разделу — Межбюджетные трансферты и федерального бюджета и по его подразделам |
2008 г. (исполнение) |
|||||||
|
млрд руб. |
% к общему объему |
млрд руб. |
% к общему объему |
млрд руб. |
% к общему объему |
|||
|
Всего по разделу «Межбюджетные трансферты», |
||||||||
|
в том числе подразделы: |
||||||||
|
дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований |
||||||||
|
субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований |
||||||||
|
субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований |
||||||||
|
иные межбюджетные трансферты |
||||||||
|
межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов |
||||||||
Таблица 5.7. Динамика абсолютного и относительного объема субвенций из федерального бюджета России
|
Объем межбюджетных трансфертов без трансфертов государственным внебюджетным фондам. млрд руб. |
||||||
|
Финансовая помощь бюджетам других уровней, млрд руб. |
||||||
|
Доля финансовой помощи в объеме трансфертов. % |
||||||
|
В том числе: Фонд компенсаций (субвенции бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований), млрд руб. |
||||||
|
Рост по сравнению с 2005 г.. % |
||||||
|
Доля Фонда компенсаций в объеме межбюджетных трансфертов без транс- Фертов государственным внебюджетным фондам. % |
Одновременно проявлялась тенденция роста количества официально закрепленных федеральных мандатов (делегированных полномочий), которые не имели соответствующего финансового обеспечения и, следовательно, не финансировались из федерального бюджета. По состоянию на начало 2010 г. в процессе специально проведенного исследования С. А. Ананьевой было выявлено 17 таких мандатов. В их числе — проведение конкурса по выбору управляющей компании (ст. 161 Жилищного кодекса РФ); управление государственными землями до разграничения государственной собственности на землю (п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 1Э7-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»; формирование земельных участков под многоквартирные дома (ст. 16 Федерального закона от 29 октября 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»).
Федеральная помощь муниципальным образованиям
Федеральная помощь оказывается также и муниципальным образованиям. Эта поддержка предназначена не только так называемым закрытым поселениям, но и предусматривает передачу в собственность муниципальных образований социальных объектов, ранее находившихся на балансе предприятий и организаций отраслевых ведомств. Кроме того, федеральная поддержка оказывается для решения местных целевых программ отдельных городов и поселков.
Поданным Минэкономики России, федеральными целевыми программами охвачены 2/3субъектов Федерации. Однако учет и отчетность об их исполнении осуществляются по разным причинам недостаточно. В связи с этим большую роль играет правильный отбор действительно нуждающихся в поддержке регионов. Единой нормативно установленной процедуры отбора региональных проблем для принятия решений на федеральном уровне нет. В этой ситуации наиболее распространенным методом был отбор региональных проблем исходя из политической целесообразности и необходимости поддержки отдельных региональных властей, активно реализующих политический курс страны.
Применяют и такие методы отбора, как индивидуальный иод- ход к региональным проблемам по определенным критериям. Этот метод исходит из особой значимости соответствующих проблем для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов, образования и социальной сферы, для обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, целевого управления межотраслевыми связями и некоторых других критериев. Также для целей межбюджетного выравнивания применяют метод деления субъектов Федерации на «нуждающихся» и «особо нуждающихся», на «доноров» и «реципиентов» и некоторые другие методы.
В условиях финансового кризиса поток межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в консолидированные бюджеты субъектов Федерации выполнял четко выраженную антикризисную роль, что прослеживается в росте субсидий и субвенций, а также расширении финансовых возможностей государственных внебюджетных фондов, объем трансфертов которым резко возрос в связи с мерами по усилению социальной защиты населения.
Бюджетные кредиты
Бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года в объеме, утвержденном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Бюджетные кредиты к трансфертам не относятся, но в межбюджетных отношениях их роль существенна. Кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов государственной власти субъектов РФ перед федеральным бюджетом. Наличие непогашенной задолженности регионов перед федеральным бюджетом является существенным фактором, ограничивающим расширение масш табов бюджетного кредитования.
Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов РФ из федерального бюджета, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.
Основания, порядок предоставления, использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ. Предоставление бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов из федерального бюджета осуществляется по процентной ставке, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В случае, если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.
Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образуем Федеральный фонд софинансирования расходов .
13 составе федеральною бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными иконами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами 11равительства РФ на срок не менее трех лет
Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из федеральною бюджета. В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными иконами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета . Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (пли) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке
Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральным фонд компенсаций .
Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ. федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.
Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые па исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующею вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) субъектов, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость в субъектах РФ.
В 2008 году совокупные расходы бюджетов всех уровней в расчёте на душу населения превысят 6906 тыс. руб., а к 2010 году - достигнут 8588 тыс. руб.
«Межбюджетные трансферты» характеризуются следующими данными:
Таблица 2.1 Состав и структура межбюджетных трансферт
|
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ |
||||||
|
Сумма, млрд. руб. |
Удельный вес, % |
Сумма, млрд. руб. |
Удельный вес, % |
Сумма, млрд. руб. |
Удельный вес, % |
|
|
Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований |
||||||
|
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии) |
||||||
|
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований |
||||||
|
Иные межбюджетные трансферты |
||||||
|
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов |
В среднесрочной перспективе прогнозируется рост объема межбюджетных трансфертов для перечисления государственным внебюджетным фондам. В динамике этот показатель растет. Это обусловлено необходимостью проведения дополнительных мер по укреплению и сбалансированности системы пенсионного обеспечения, решению задач, поставленных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, по повышению размеров пенсий и пособий, усилению социальной направленности в отношении таких категорий граждан, как инвалиды, ветераны, реализации мероприятий, направленных на демографическое развитие страны и т.д. В целом свидетельствует об увеличении расходования этих средств самого раздела.
Правовая природа и сущность этих межбюджетных трансфертов интересна как гражданам, которые добросовестно уплачивают налоги, так и некоммерческим организациям, имеющим право на государственное финансирование ввиду своей социальной ориентированности. Субсидии и дотации имеют схожие характеристики, которые, пожалуй, присущи любым межбюджетным трансфертам:
- Безвозвратность.
- Безвозвратность.
- Денежное выражение.
- Социальная ориентированность.
Однако субсидии и дотации имеют и существенные различия, которые стоит означить: целевая направленность, порядок получения, круг субъектов - получателей, виды контроля за исполнением и иные.
Дотации
Особое место среди видов межбюджетных трансфертов занимают дотации, так как они наиболее значимы для бюджетов субъектов и местных бюджетов. Это вид трансфертов, предоставляющийся на безвозмездной и безвозвратной основе бюджетам нижестоящих уровней без целенного направления (ст. 6 БК РФ).
Дотации выделяются без установления направления их использования. Они предоставляются на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (отражаются в законе о бюджете) и сбалансированности (отражаются в законе о бюджете и последующих Постановлениях Правительства РФ) публично-правовых образований. Следовательно, БК РФ не связывает дотации с осуществлением конкретных затрат получающих их публично-правовых образований, предоставление дотаций не обусловлено заранее оговоренными направлениями использования бюджетных средств. На это обращают внимание арбитражные суды, подчеркивая отсутствие связи получения дотаций и целевых затрат. В то же время в 2000-2008 годах было немало примеров установления целевого характера дотаций, выделяемых из бюджетов субъектов РФ, что квалифицируется судами как правонарушение (например, Определение Верховного суда РФ №60-ГО5-10 от 9 ноября 2005 г.).
Дотации, предназначенные на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, выделяются в соответствии с методикой, утвержденной Правительством РФ № 670 от 22 ноября 2004 г.
Указанные формулы расчета уровня обеспеченности субъектов, позволяют утверждать, что превалирующими критериями определения обеспеченности бюджетной системы являются индекс налогового потенциала и индекс бюджетных расходов. Задача государства при выделении дотаций - достижение минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов. Этот показатель закрепляется законодателем исходя из экономических, политических и социальных показателей.
Несколько иные обстоятельства учитываются при выделении дотаций на бюджетную сбалансированность: темпы роста налоговых и неналоговых доходов по сравнению с полученными доходами за предыдущий период в сопоставимых условиях, а также прогноз расходов бюджета по сравнению с прогнозами налоговых и неналоговых доходов (Постановление Правительства № 890 от 3 ноября 2011 г.).
Отсутствие целевого назначения свидетельствует об отсутствии тщательно контроля за использованием выделенных средств на предмет рациональности, и целесообразности. Однако бюджет, представляя дотации нижестоящему бюджету, безусловно, преследует определенные цели. Распределение межбюджетных трансфертов в виде дотаций обусловлено потребностями извне, связанными со слабой материальной обеспеченностью бюджетов для реализации их задач и функций как полноправных субъектов РФ. Из этого следует, что поддержание финансовой обеспеченности и экономического, социального благосостояния и является целью предоставления межбюджетных трансфертов, дотаций в том числе. Финансовая обеспеченность публично-правовых образований напрямую влияет на благополучие граждан, которое выражается в соблюдении общественных интересов - социальная цель дотаций. Существует и политическая цель предоставления дотаций - достижение компромисса в финансовой деятельности, снятие политической напряженности.
Круг субъектов-получателей дотаций
Субъектами-получателями согласно ст. 131 БК РФ являются: бюджеты второго уровня (республик, краев, областей и т.д.), бюджеты третьего уровня (местные бюджеты). Ввиду отсутствия целевой направленности, конкретной социальной ориентированности с одной стороны, и в условиях полной свободы в вопросе распределения, расходования полученных дотаций субъектами отсутствуют программы по предоставлению дотаций иным субъектам, например, таким некоммерческим организациям, как фонды, АНО, общественные организации. Субъекты - получатели самостоятельно распределяют целевую направленность дотаций. При этом важно отметить, что отсутствует единая форма отчетности расходования дотаций субъектами.
Помимо получателей, прямо указанных в ст. 131 БК РФ, субъекты вправе самостоятельно выделять дотации государственным, муниципальным учреждениями (бюджетные, казенные, автономные), как правило, средства выделяются больницам, образовательным учреждениям. Субъекты также вправе устанавливать формы отчетности об использовании дотаций (например, отчет об использовании дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов для решения отдельных вопросов МКУ «Горстрой» в рамках Соглашения № 68/13 от 1 июля 2013 г.).
Субсидии
Эта форма межбюджетных трансфертов по сравнению с дотациями более контролируема и нормативно урегулирована в вопросах правил и условий предоставления, целевого назначения, а также круга получателей. Примечательно, что БК РФ не раскрывает понятие «субсидия», впрочем, как и «субвенция», поэтому правовая сущность ее определяется с помощью консолидации мнений практиков и теоретиков. Субсидия - форма межбюджетных трансфертов, предоставляемая с целью софинансирования бюджетных обязательств субъектов РФ, в том числе местных бюджетов, а также юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам с целью возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения на безвозмездной и безвозвратной основе. Основания и условия предоставления субсидий публичным образованиям устанавливаются федеральным законом о бюджете, Постановлениями Правительства РФ на срок не менее 3 лет. Также допускается утверждение нераспределенного между субъектами объема субсидий в пределах 5-10% от общего объема субсидий. При этом субсидии могут выделяться как из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету, так и из нижестоящего бюджета вышестоящему, так называемые, отрицательные трансферты (ст. 142 БК РФ). Форма и порядок отчетности о расходовании бюджетных средств устанавливается органами исполнительной власти (например, Постановление Правительства Красноярского края № 345-п от 12 августа 2014 г., Постановление Правительства Белгородской области №323-пп от 24 декабря 2007 г.).
Круг субъектов - получателей субсидий
Получателями субсидий являются субъекты России, бюджеты муниципальных образований, поселений. Субсидии предоставляются на реализацию конкретных программ по целевому назначению, получателями бюджетных средств могут быть и юридические лица, в особенности некоммерческие организации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 310 от 15 апреля 2014 г. субсидии выделяются в целях реализации конкретной программы, которая может быть предоставлена и юридическим лицам.
Субсидии юридическим лицам
Софинансирование деятельности юридических лиц осуществляется на основании ст. 78 - 78. БК РФ. Реализация и правомерное расходование субсидий контролируется Министерством финансов РФ и иными компетентными органами исполнительной власти. Часть неизрасходованных субсидий подлежит возврату, порядком аналогичным отрицательным субсидиям. По большей мере, субсидии юридическим лицам предоставляются из нераспределенных средств на решение локальных вопросов (например, Постановление Правительства г. Москвы № 646-пп от 13 ноября 2012 г. - выделение субсидий на подержание инновационной деятельности). Правительством принят ряд базовых актов, удовлетворяющих социальные потребности: Постановление Правительства РФ № 1605 от 30 декабря 2014 г. - развитие малого и среднего бизнеса, Постановление Правительства РФ № 1074 от 10 декабря 2012 г. - субсидии на поддержку общероссийских общественных организаций инвалидов, Постановление Правительства РФ № 143 от 19 февраля 2013 г. - реализация творческих проектов в сфере культуры.
Наиболее системным в вопросе выделения субсидий юридическим лицам кажется Постановление Правительства РФ № 967 от 23 августа 2011 г. - выделение субсидий некоммерческим организациям, так как в нем содержатся основные положения, применимые в отношении большинства программ по предоставлению субсидий юридическим лицам. Следует выделить основные положения в целях понимания реальных шансов получения государственной финансовой поддержки.
Несмотря на то, что распорядителем бюджетных средств и ключевым ведомством всей бюджетной политики является Министерство финансов РФ, компетентным органом, проводящим конкурсы и контролирующим реализацию выделенных субсидий, является Министерство экономического развития РФ, «классический» бюджетный контроль осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного контроля РФ. Установлены критерии, исходя из соответствия которым, принимается решение о предоставлении субсидий:
Наличие опыта успешной деятельности по информационной, консультационной и методической поддержке деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций;
Наличие квалифицированного кадрового потенциала;
Объем дополнительного софинансирования программы;
Наличие утвержденной социально ориентированной программы;
Удачное прохождение конкурсного отбора.
Выводы
Строго говоря, дотации крайне слабо контролируемы со стороны субъекта, предоставляющего их ввиду отсутствия соответствующих механизмов, закрепленных в БК РФ. Между тем, ежегодно увеличивается количество дотационных регионов, и все бремя бюджетной обеспеченности регионов перекладывается на малое количество субъектов - доноров (их порядка 11). Что касается предоставления дотаций субъектам предпринимательства, то такую возможность имеют лишь бюджетные, казенные и автономные учреждения. Более рациональными видятся цели и порядки предоставления субсидий, доступ к ним имеют, в том числе и субъекты малого и среднего предпринимательства и некоммерческие организации. Между тем все же сохраняются барьеры получения государственного финансирования, связанные, прежде всего, с размытыми критериями конкурсного отбора, информирования организаций и строго обозначенных приоритетов социальных программ.
На основании в федеральный бюджет начнет поступать половина суммы штрафов, назначенных за:
Представление в налоговый орган расчета финансового результата инвестиционного товарищества, содержащего недостоверные сведения (ст. 119.2 НК РФ);
Представление налоговым агентом документов, содержащих недостоверные сведения (ст. 126.1 НК РФ);
Неправомерное непредставление уведомления о контролируемых сделках, представление недостоверных сведений в уведомлении о контролируемых сделках (ст. 129.4 НК РФ);
Неправомерное непредставление уведомления о контролируемых иностранных компаниях, уведомления об участии в иностранных организациях, представление недостоверных сведений в уведомлении о контролируемых иностранных компаниях, уведомлении об участии в иностранных организациях (ст. 129.6 НК РФ);
Нарушение банком обязанностей, связанных с электронными денежными средствами (ст. 135.2 НК РФ).
При формировании бюджетов на 2018 год и плановый период 2019-2020 гг. следует учитывать, что нормы, касающиеся ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, утрачивают силу. Одновременно появляется правило, что задание в части государственных и муниципальных услуг должно формироваться в соответствии с общероссийскими базовыми (отраслевыми) перечнями услуг, оказываемых физическим лицам, формирование, ведение и утверждение которых осуществляется в порядке, установленном Правительством. Включать в эти перечни дополнительные положения, которые смогут привести к увеличению расходов, запрещено.
Федеральным органам власти разрешат формировать задание на оказание услуг и выполнение работ федеральными учреждениями, которые не включены в общероссийские перечни, но также в порядке, который отдельно утверждает Правительство.
Аналогичные требования при формировании бюджетов распространяются на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Но формировать, вести и утверждать региональные перечни надо будет в порядке, установленном высшим исполнительным органом власти региона. Такие классификаторы можно будет найти на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях и на едином портале бюджетной системы.
Кроме того, уточняется, что в задании обязательно должно быть указано, в каком объеме будут возвращены субсидии, если не были достигнуты показатели задания. Но эти данные должны учитывать допустимые (возможные) отклонения, если само задание является невыполненным. Невыполненным же считается задание в том случае, если не были достигнуты показатели, характеризующие объем и качество оказываемых услуг или выполняемых работ.
Закон N 178-ФЗ внес важную для бизнеса поправку в ст. 72 БК РФ. В редакции, которая начинает действовать с 01.01.2018 г., сказано, что заказчики вправе заключать контракты в период отзыва лимитов бюджетных обязательств в целях их приведения в соответствие с законом (решением) о бюджете. Но только в размере, не превышающем объема принимаемых бюджетных обязательств, поставленных на учет.
Еще один важный момент - наравне с получателями субсидий поставщики (подрядчики, исполнители) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения обязательств по договорам о предоставлении субсидий, должны будут предоставлять согласие с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах. Такая поправка включена в ст. 78 БК РФ и ст. 78.1 БК РФ. Кроме того, заявлено, что бюджетные инвестиции частным компаниям, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервных фондов Президента и Правительства Российской Федерации, не потребуют издания отдельных приложений к федеральному закону о федеральном бюджете.
Законодатели и чиновники решили уточнить, куда можно расходовать остатки средств на начало года. Так, на увеличение ассигнований резервного фонда Правительства на цели оказания финансовой помощи бюджетам регионов пойдут не использованные на начало текущего финансового года ассигнования на предоставление региональным бюджетам субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение.
Остатки неиспользованных ассигнований на предоставление субсидий юридическим лицам, предоставление которых в отчетном финансовом году осуществлялось в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств получателей субсидий, направляются на эти же цели. При этом организации, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, не использованные средства, привлеченные на единый счет федерального бюджета, должны будут вернуть на счета, с которых получены деньги.
Также уточняется, что остатки средств местного бюджета в объеме бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда должны направляться на увеличение ассигнований этого фонда.
Кроме того, в ст. 241 БК РФ предусмотрено, что доходы, полученные от приносящей доход деятельности федеральными казенными учреждениями, исполняющими наказания в виде лишения свободы или содержания в дисциплинарной воинской части, а также не использованные остатки средств федерального бюджета сохраняются за этими учреждениями на текущий финансовый год.
Предусматривает некоторые изменения в условиях предоставления трансферов из госбюджета. В частности, с 1 января 2018 года в субъектах РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема собственных доходов консолидированного регионального бюджета, не придется подписывать с Минфином соглашение о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета. Вместо этого им предложат соглашения, предусматривающие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов в регионе. Порядок, сроки подписания и требования к таким договорам устанавливает Правительство РФ.
Кроме того, в ст. 130 БК РФ предусмотрено, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета регионы будут получать в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств. Этим займутся территориальные органы Федерального казначейства.
Еще одно новое правило - распределение субсидий региональным бюджетам устанавливается федеральными законами о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ними до 1 февраля текущего финансового года правовыми актами Правительства РФ. Это не касается субсидий, источником финансирования которых являются ассигнования резервных фондов Президента и Правительства, и субсидий, которые предоставляются в соответствии с поправками в федеральный закон о федеральном бюджете. Если на 1 февраля правовой акт, утверждающий распределение субсидий бюджетам субъектов, не принят, то ассигнования, предусмотренные на текущий финансовый год на предоставление нераспределенных субсидий, направляются на увеличение ассигнований резервного фонда Правительства для оказания финансовой помощи региональным бюджетам. Законом N 178-ФЗ также определено, что при распределении субсидий между бюджетами двух и более регионов будет учитываться уровень расчетной бюджетной обеспеченности каждого из них.
Одновременно уточняются правила заключения соглашений о предоставлении из федерального бюджета субсидий бюджетам регионов. В частности, срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств при подписании таких соглашений может быть превышен в пределах и в случаях, предусмотренных нормативными актами Правительства РФ. Если на 1 марта текущего финансового года не будет заключенного соглашения о предоставлении субсидии бюджету субъекта, предусмотренные на эти цели средства уйдут на увеличение бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства для оказания финансовой помощи бюджетам субъектов.
Также появляется новое ограничение: властям субъекта, которому выдали бюджетный кредит из федерального бюджета, запрещено размещать средства регионального бюджета на банковских депозитах на срок более 1 месяца.
Согласно новой редакции ст. 165 БК РФ, в бюджетные полномочия Минфина войдет:
Методологическое руководство подготовкой и установление порядка формирования и представления главными распорядителями средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ (главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ) обоснований бюджетных ассигнований по расходам (источникам финансирования дефицита) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
Обеспечение соблюдения главными распорядителями средств федерального бюджета (главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета) соответствия обоснований бюджетных ассигнований по расходам (источникам финансирования дефицита) федерального бюджета установленным требованиям.
В то же время Правительство обязали не позднее дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу разместить на едином портале бюджетной системы Российской Федерации в Интернете почти все материалы и документы, перечисленные в п. 4 ст. 192 БК РФ. Сведения должны быть подписаны усиленной квалифицированной электронной подписью министра финансов.
Еще одна новая обязанность правительства - ежеквартально отчитываться перед Госдумой, Советом Федерации и Счетной палатой о предоставлении средств из федерального бюджета (за исключением субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотренных ст. 79.1 БК РФ) в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой и об использовании указанных средств с распределением по объектам капитального строительства или объектам недвижимого имущества.
В соответствии с вносить изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета и роспись бюджета государственного внебюджетного фонда без внесения изменений в федеральный закон о соответствующем бюджете можно будет, в том числе, в случае:
Увеличения бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства на основании решений Правительства;
Увеличения ассигнований текущего финансового года на предоставление субсидий юридическим лицам в объеме, не превышающем остатка не использованных на начало текущего финансового года средств.
С 1 января 2018 года объектами государственного (муниципального) финансового контроля станут государственные корпорации (компании) и публично-правовые компании.
Кроме того, государство будет контролировать, как юридические и физические лица, в том числе ИП, соблюдают условия государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных документов.
